在具体案例中分析比例原则的适用
案例一、汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案
汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案可以被称为行政法中涉及比例原则最经典的案例，也是被引用最多的案例，笔者认为可以称其为比例原则第一案。发该案发生在上个世纪90年代，案情大概如下：1993年4月，哈尔滨市同利实业公司有两栋楼房。（其中，临中央大街一栋为地下1层、地上3层；院内一栋为地下1层、地上2层）同利公司卖给汇丰实业发展有限责任公司（以下简称汇丰公司）临街的一套楼房，且汇丰公司走合法程序领取了房屋产权证。同年12月7日，同利公司获得哈尔滨市规划土地管理局同意翻建108号楼。1994年6月24日，同利公司与汇丰公司共同向规划土地管理局申请扩建改造中央大街108号楼。申请增建4层，面积为1200平方米。在尚未得到哈尔滨市规划土地管理局答复的情况下，汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，于1994年7月末开始组织施工。至哈尔滨市规划局作出处罚决定前（1996年8月12日），汇丰公司将中央大街108号院内原有2层建筑扩建成地下1层、地面9层（建筑面积3800平方米）的建筑物，将中央大街108号临街建筑扩建成地下1层、地面临中央大街为6层、后退2.2米为7、8层、从8层再后退4.4米为9层的建筑物，两建筑物连为一体。
1996年8月12日，哈尔滨市规划局作出的哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定中，责令汇丰公司：1、拆除临街部分的5至9层，并罚款192000元。2、拆除108号院内地面8至9层，并罚款182400元。汇丰公司不服上述处罚决定，向黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼。
黑龙江省高级人民法院经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚显失公正，对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面积，变更了罚款数量。具体判决内容为也不详细列举，大致是拆除了其影响公共空间，以及不合理的部分，相对一审判决减轻了一半左右。 后市规划局不服一审判决，提起上诉。最终最高人民法院经审理后认为，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，驳回上诉，维持原判。案情并不复杂，我们的关注点更多是在最高院在维持原判说明理由时的观点：“……规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。……”裁定书虽然全文并没有明指引用比例原则断案，但该解释充分体现了比例原则中的损害最小原则的内容。比例原则在上个世纪末能被最高院所认可，适应，即使是有模糊引用的行为，但能用比例原则内容说明理由，委婉的适用，也无疑为比例原则在我国适用树立了模范作用，开启了先河。
记得笔者的导师在授课由张正钊、胡锦光主编的《行政法与行政诉讼法》中行政法基本原则一节中，讲授比例原则时，曾引用类似的案例：“前排房屋在规划局受到许可，建设房屋，但因房屋过高遮挡后排房屋采光，后排房屋业主以利害关系人的身份诉规划局行政许可损害其合法利益，要求撤销其授予前排房屋的建设许可，并请求拆除全部建筑共11层。一审被判规划局撤销前排房屋建设许可。在拆除时，前排房屋业主诉规划局拆除其全部房屋不合理，最终法院依据比例原则裁定，只拆除顶层那两层遮光的过高部分，以损害最小的原则既保护了前排房屋业主合法的建设房屋的权利与后排房屋业主采光的问题，同时也达到了公权力对违法违规建设建筑惩罚整治的目的。”最终一举三得，比例原则的适用，能最高效益的平衡公权力和公民权益之前的问题，是行政法中国应该受到重视的原则。但在我国上世纪甚至本世纪早些年，在司法过程中很少能直接引用比例原则判案、裁定。可想而知在执法活动中，更难发现有注重引用比例原则的行为。
案例二、鲁山县人民政府撤销栗国杰颁发房屋所有权证案
笔者也注意到2017年年末河南的栗国杰因张河生诉鲁山县人民政府为栗国杰颁发房屋所有权证一案，也涉及到比例原则的适用，案件大抵如下：张河生与栗新夏（又名栗国杰）为邻居，2015年两家因相邻权纠纷打官司，栗新夏以房屋所有权证为证据，遂引起张河生对该证提起行政诉讼。张河生认为上述颁证行为侵犯其合法权益，请求撤销该房屋所有权证。一审认定栗新夏房屋所有权证上登记的宅基地面积超过河南省《土地管理法》的要求，最终判决撤销栗新夏的房屋属有权证书。鲁山县人民政府、栗新夏不服，提起上诉河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，驳回上诉，维持原判。栗国杰不服，向最高院申请再审，同时提交了新证据，证明其超出的面积，已缴纳罚款，房屋所有权证书应合法有效。最高院在查明事实后，裁定如下：撤销一审法院行政判决；撤销二审行政判决；驳回张河生的起诉，案终。
但笔者注意到在最高院作出裁定理由中有一段特别说明“本院并非对张河生基于相邻关系所应享有的合法权益不予关注，但是，权利的救济应当具有针对性，救济途径的选择应当恰如其分，而不能过犹不及。本案中，张河生的合法权益完全可以通过为栗新夏设定必要的民事义务或是通过解决相关规划问题予以解决，但原审法院直接将栗新夏的房屋所有权不加区分地予以全部撤销，显然有违依法行政所应遵循的最小侵害的比例原则”这是我在浏览众多最高院作出的行政裁决中，第一次看到完完全全引用比例原则，否定一审裁定的不合理性，其中最高院认为“显然有违依法行政所应遵循的最小侵害的比例原则”既然司法最高层认为行政法应遵循比例原则，可在我国目前行政法上为何迟迟不见比例原则的现身，值得我们深思，比例原则通过司法救济总存在着滞后性，必须让执法者学会约束自己行为，不滥用行政权力，从事前控制，事前防范滥用行政权力的行为才是比例原则最好的适用。
相对早些年，或者直说上一世纪的行政裁决案件，最高院很少，甚至几乎没有用如此肯定的语气去适用比例原则，多是打打擦边球，适用合理行政原则，或者只言片语，模糊带过，可能精神上或多或少体现着比例原则，但比例原则的真正适用在近些年来开始盛行。学者界狂热追求着帝王原则正式引用，司法领域也在逐步适用，法律拥有滞后性，但不能总迟到，笔者希望比例原则在有着中庸，平衡精神的中国法制上尽快出现比例原则的身影。
案例三、齐明喜诉上海市松江区人民政府信息公开案
除去经典案例，我们再来看一个近年来的发生在上海的一个涉及比例原则的案例，案情大致如下:2015年3月5日，齐明喜向松江区政府提出申请，要求获取沪松府强拆文件（以下简称涉案信息）。同月25日，松江区政府作出延期告知书并于次日寄送齐明喜，告知齐明喜：根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）第二十六条的规定，经本机关信息公开机构负责人同意，延期到2015年4月17日前予以答复。松江区政府于2015年4月16日作出编号为松信公开（2015）48号政府信息公开申请告知（以下简称被诉告知），告知齐明喜，“您要求获取的信息属于政府信息公开范围，现提供给您查收。”松江区政府提供给齐明喜的涉案信息中，保留当事人姓氏，隐去其名字，隐去其住所及违法建筑的具体地址（即隐去具体路名及门牌号，表述为上海市松江区泗泾镇），其余内容不变。齐明喜不服被诉告知，于2015年5月8日向上海市政府提起行政复议。松江区政府在行政复议答复书中称，涉案信息中部分内容涉及个人隐私，因此在向齐明喜提供政府信息时，隐去了相关当事人的名字及具体地址。2015年7月7日，上海市政府作出行政复议延长审理期限通知书并寄送齐明喜。2015年7月30日，上海市政府作出沪府复字第274号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为：松江区政府告知齐明喜相关信息属于公开范围，并在隐去个人隐私内容后向齐明喜作了提供，符合政府信息公开相关规定，维持了被诉告知。齐明喜收到复议决定书后不服，提起诉讼，要求撤销松江区政府作出的被诉告知及上海市政府作出的被诉复议决定，并判令松江区政府限期公开完整信息。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定本案中，松江区政府考量了涉案信息的内容，对涉及个人隐私部分认为不应当公开而直接予以区分处理，不违反法律法规的禁止性规定。齐明喜坚持认为松江区政府未书面征求第三方意见直接作区分处理程序违法的诉讼意见，于法无据，不予采信。判决驳回齐明喜的诉讼请求。齐明喜不服一审判决，提起上诉。二审法院基于基本相同的事实和理由，判决驳回上诉，维持一审判决。
然而齐明喜又向最高院申请再审时最高院，在司法裁判文书中直接引用比例原则。最高院认为“关于涉案告知隐去部分内容是否合法问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。公民、法人和其他组织有权依法获取政府信息。对申请公开的政府信息，行政机关应根据相关规定作出答复。在公开相关信息可能侵害第三方合法权益时，行政机关应根据比例原则，作出适当处理，以取得与同样受法律保护的其他权利之间的平衡。行政机关对隐私权范围的界定与区分处理，属行政机关基于行政管理实践与行政管理相对人合法权益的综合判断，属于行政机关自由裁量权范畴，除非行政判断明显不当，否则人民法院应尊重行政机关的判断”。通过该案例可见政府行政执法时首先应注意比例原则的适用，既“执法活动时就要管好自己的手”事前做好防范，防止自由裁量权的滥用。最高院在肯定了松江区人民政府，在保护公民隐私权利与行使信息公开做出平衡的同时，也警示各级法院除非政府做出的行政行为，明显违反比例原则，否者法院不要过多干涉行政裁决的适用。相对于汇丰实业集团案而言，可见比例原则在我国的适用不单单是靠行政相对人用来事后救济，在政府这个执法者行政执法时也要注意比例原则的适用，做到事前预防，不滥用行政裁量权，恣意损害公民合法权益或者使手段与目的之前的关系失衡。与其同时，最高院这次的裁决，让我看到司法虽然不能任意的干涉行政执法，但起着警示的作用，最高院认为，政府的事前行使比例原则是非常有必要性，否则司法这最后一条公正防线，必将捍卫公民权利。但反过来说，比例原则的适用不应当总由司法去主导，而应从我们政府的自身，从行政执法者做起，为我们上海市松江区人民政府的行为点赞，亦应该在各地各级政府执法活动中推行比例原则贯穿始终。
如何推动比例原则在我国的发展
（一）执法角度分析如何推动比例原则在我国的确立
2004年宪法修订案，将尊重和保障人权写入宪法，我国便开启了人权保护新篇章。无论是刑法上的罪刑法定原则、罪责行相适应原则，还是2017正式适用的民法总则中明确胎儿有遗产继承、接受赠与等权利等等，无疑是对宪法的支持，体现出人权的尊重和保障。然而在公民基本权利与政府行政权力矛盾最为激烈的行政法上，却鲜有明文规定，去平衡两者之间的关系，亦或者说对行政权力的自由裁量性加以约束。因此在立法上确立比例原则的重要性可见一斑，我国行政法起步较晚，但并不说行政法在我国没有立根的土壤，中国素有的中庸精神历来强调适度，做事要有度，而对度的追求在一定的引导下，便能成为约束行政权力不断扩大最好的良药从而推动比例原则的发展。近年来学者界对比例原则的追求已经达到狂热化。在横向对比中，无论民、刑上都几乎涉及了类似于比例原则的原则或法条明文。
在中外对比上，比例原则在世界很多国家（地区）都得到了肯定、适用。无论英美法系中的英国、美国。还是大陆法系的日本、德国。甚至我国台湾地区1999年颁布了《行政程序法》对笔记原则进行了系统而全面的规定。中国身为一个成文法国家，一般而言，只有法律明文规定才能更具有权威，才能树立其法律地位，才能被广泛的适用，在全面推进依法治国的今天，将比例原则写入行政法势在必行。
（二）从执法角度分析如何推动比例原则在我国的使用
比例原则在整个行政法中的适用最常见于《行政处罚法》，在我国的《行政处罚法》总则第四条指出行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。正是因为该条文的设立，以公正一词来约束处罚的限度，约束处罚权的滥用，但仅仅是这样是不够的，该条文仅能反应比例原则中损害最小这一子原则，对于适当性、合目的性并未过多涉及。且该条仅仅适用于处罚法，行政行为活动不仅限于处罚法需要比例原则，比例原则应该贯穿整个行政法。身为执法人员，在自身执法活动中应主动适用比例原则，采取的措施和手段应当必要、适当，减少类似暴力城管殴打商贩的过激的行政行为。其次应以合法为前提，目的要以维护社会良好运行，保护广大群众的基本利益为根本，如果目的不合法，行政权力运用变沦落为“吃人的凶虎”一发不可收拾。再者行政机关实施行政管理应当避免采用损害当事人权益的方式，以损害最小的方式去解决问题。让权力的运用变得更有温度。
（三）从司法角度分析如何推动比例原则在我国的适用
徒法不能以自行，有了良法能获得到推广、适用才是最好的，我国的司法实践中已经出现了对比例原则的适用，从最高院的裁定理由中不难看出，最高院对比例原则的适用作出了明确的指引，无论是早些年的汇丰公司诉哈尔滨市规划局案，对比例原则内容的引用。还是最近的上海市行政公开案与河南鲁山县人民政府为栗国杰颁发房屋所有权证一案明文写道比例原则一词，或者在裁定书中直接点名行政行为应遵循比例原则，都体现了司法领域开始重视比例原则，并主动去适用它。但司法活动中，特别在行政诉讼中，整体适用比例原则的案件占比并不高，且大多为最高院引用的案例，一方面可能是因为，比例原则并未明文规定，欠缺了一定的法律权威、地位，适用起来不方便。另一方面也可能法官对比例原则了解不够彻底，还需进一步学习。但司法毕竟是事后救济程序，如何将权利滥用止步于开始应成为重点。
